用“一本规划”破解发展难题

榆林市区鸟瞰

　　不同部门之间的规划“打架”问题在全国普遍存在，榆林市也不例外。针对这一顽疾，去年8月，榆林市在被国家发展改革委、国土资源部、环保部、住建部列为“多规合一”试点市后，紧抓机遇，迅速行动，经过不到一年时间，试点工作就已取得初步成果。“多规合一”正在成为破解榆林产业结构、南北区域发展、城乡发展“三大失衡”问题的重要手段。
　　榆林城规和土规差异明显
　　没有规矩不成方圆。规划在经济社会发展中起着重要的先导性、基础性作用。习近平总书记曾明确指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。
　　据了解，目前我国城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划等规划编制工作，分别由不同的政府部门制定，包括发改、国土、环保、旅游、文化等部门。由于各规划编制、实施主管部门协调机制不健全，一方面存在时效问题，另一方面仅限于事务性的协调，使得“多规”各自为政，极易出现空间使用重叠、交叉甚至冲突的情况，也导致了空间布局的随意性。榆林市就表现得十分明显。调查发现，榆林市目前城乡规划和土地利用规划差异图斑达15万块，林业规划与土地利用规划相一致的仅有40%。
　　　　“不同部门之间的规划‘打架’，造成资源浪费问题突出，是规划行业公认的顽疾。”有业内人士表示，尽管业界对规划打架问题的关注早就有了，一些地方政府也意识到了这个问题，但是因为每个部门规划后面都有国家部委文件或者法律法规作为支撑，地方政府虽深受其苦，但也不敢明确表态，地方想探索解决也都是不声不响地进行。
　　针对这一问题，开展市县空间规划改革试点，推动“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，成为2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务。去年8月，国家发展改革委、国土资源部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，寄望通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。
　　本次“多规合一”试点，四部委共在全国选取了28个试点市县。其中，榆林市是陕西唯一入选的地级市，也是所有试点市县里国土面积最大的地区。
　　三年三大步，榆林寄望“多规合一”破解发展难题
　　被确定为国家“多规合一”试点市之后，榆林市委、市政府高度重视此项工作。今年3月，榆林市委书记胡志强在“多规合一”工作动员大会上指出，推进“多规合一”是榆林全面深化改革的一项重大任务，也是坚持规划立市、依法治市的重要举措，对于破解“经济发展较快的落后地区”难题、全面提升管理经济社会发展的能力和水平具有重要意义。
　　据分析，推进“多规合一”工作对榆林市而言有五大好处：榆林市北部为全国重点开发区和京津风沙源治理区，南部属全国重点生态功能区，“多规合一”有利于合理确定资源开发强度和时序，促进经济社会发展与资源生态环境相协调，建设可持续的国家能源化工基地，保障国家能源安全和生态安全；榆林市也是数个国家级区域规划交汇之地，“多规合一”有利于细化、融合、落实不同层面和不同定位的区域规划，实现区域协调发展；榆林市空间规划冲突、用地矛盾突出，“多规合一”有利于拓展耕地后备资源，确保耕地占补平衡，保障重大项目用地；榆林市辖1区11县、3个国家级园区、20多个市级产业集中区，规划分割、内容冲突，“多规合一”有利于形成市、县、园区等各级各类规划功能互补、统一衔接的规划体系；榆林市国土开发布局有待优化、用途管制措施亟须加强，“多规合一”有利于强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。
　　“为了做到有的放矢，确保实效，市上先后组织有关部门到绵竹、成都、厦门、广州等地调研学习，又结合国土资源部‘多规合一’试点指导意见，最终形成了榆林市‘多规合一’试点方案，明确了工作目标、原则和任务。今年1月，榆林市三届五次全会审议通过了《关于坚持依法治市推进多规合一的意见》，将‘多规合一’工作上升到了规划立市、依法治市的高度。”榆林市发改委经济体制改革科科长鲍二伟说。
　　“按照国家要求，试点工作今年就要结束。但我们结合榆林实际，进一步拓宽思路、拓展内容，提出了‘三年三大步’的总体安排，即一年完试点、两年见实效、三年成体系。”鲍二伟告诉记者。
　　一年完试点，就是今年要通过全域差异比对分析，划定市域统一的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护、文物保护、产业集中区开发边界等“控制线”，建立市域空间管控体系，实现市域空间信息1∶10000比例尺的一张图全覆盖；编制完成《榆林市国土空间综合规划》；建立市县共享共用“多规合一”业务平台，全面完成国家试点任务。
　　两年见实效，是指2016年要实现“多规合一”试点成果应用。改革项目审批机制，全面启动“多规合一”业务平台运行，实现市级发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批，推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步、制度创新。同时全面完成中心城区和县城开发边界内“多规合一”一张图，比例尺至少达到1∶2000。
　　三年成体系，即在2017年，通过出台《榆林市规划管理条例》，形成以经济社会发展总体规划为龙头，以国土空间规划为基础，以专项规划为支撑的规划体系。
　　处理多规矛盾，节约科学发展，试点取得初步效果
　　“‘多规合一’试点工作开展以来，市财政先后安排专项资金2000余万元，开展了‘一张图工程’、国土空间综合规划、生态红线划定、资源环境承载力研究、水资源承载力研究、综合交通体系研究、‘多规合一’信息平台、中心城区开发边界划定、文物保护紫线划定和林地保护与利用研究等10余项专题研究工作，目前已完成了市域‘一张图’的初步方案，取得了一批专题成果，全市规划水平得到整体提升。”榆林市发改委发展规划科科长张晶晶说，在此基础上，榆林市“多规合一”工作初步形成了一批试点经验。
　　首先是坚持生态优先，结合榆林实际存在的生态脆弱问题，严格按照国家最新标准，处理多规矛盾。其次是有效协调林地和土地矛盾。为确保建设占用耕地“占补平衡”的实现，按照国土资源部统一部署，榆林市开展了耕地后备资源调查评价，按照适宜性评价确定将全市601万亩未利用地中的227万亩作为耕地后备资源，结合全市“多规合一”试点工作，按照耕地、林地双退的原则，拟将剩余不适宜开发的374万亩全部交由林业部门管理，纳入林地管理范畴。
　　三是坚持底线思维、节约科学发展，明确要求城镇和产业园区边界划定中，先瘦身后强身。同时，拟出台《工业项目节约集约用地办法》，将对部分行业用地按照国家有关规定的最低投资强度和容积率提高10%