市场监管，“管”什么？如何“管”？这里试着厘清

市场监管由多个部门整合而来

体量大、战线长

职能多、覆盖广

如何构建科学高效的市场监管体系

应先厘清市场监管的逻辑框架

主要职责

主要功能

主要抓手

明确了这些

才能更好地巩固市场监管体制改革成果

构建协同高效的市场监管体制机制

推进市场监管取得新成效

关于市场监管三大职责的思考

市场监管总局“三定”方案，明确了17项主要职责、内设了29个司局，并要求总局推进职能转变，包括大力推进质量提升、深入推进简政放权、严守安全底线、加强事中事后监管、提高服务水平，既为总局的事业发展指明了方向，也为总局职能的“化学融合”指明了方向。市场监管总局本身就是在推进“大部制”的背景下成立的，是按照“整体型政府”理论，对“碎片化”政府管理模式进行反思和重构的结果。因此，不能把总局的17项主要职责割裂开来，而应当进一步思考背后的逻辑关系和融合的框架路径。笔者认为，可以从信用监管、质量监管、安全监管三大方面，构建未来的市场监管逻辑框架，服务全国统一大市场建设。

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信用监管

市场经济是信用经济，信用是市场的伦理文化和道德准则，是市场的基础制度和重要保障。2019年7月召开的全国市场监管工作座谈会明确提出，要按照国务院部署，全面落实以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，可见把信用监管摆在了支撑全局的基础地位上。总局职责中以市场主体为对象的登记注册、信息公示和共享，推进竞争政策实施，加强知识产权保护，综合执法、反垄断、反不正当竞争、打击假冒伪劣、指导消费维权等都可以纳入广义的信用监管制度框架中。

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质量监管

狭义的质量是指一组固有特性满足需求的能力，反映了消费者或顾客对产品和服务的满意程度；广义的质量不仅包括产品、工程和服务的质量，还包括产业发展质量、区域发展质量、经济高质量发展中的质量。2017年9月《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》明确指出，要将质量强国战略放在更加突出的位置，开展质量提升行动，加强全面质量监管，全面提升质量水平。总局职责中宏观质量管理、拟定质量发展制度、统筹国家质量基础设施建设，统一管理计量、标准、检验检测、认证认可，负责市场监督管理科技和信息化建设等都可以纳入广义的质量监管制度框架中。

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安全监管

狭义的安全是指免除了不可接受的风险的状态；广义的安全涉及国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等方方面面。总局职责中对安全监管的范围有相对明确的界定，包括了食品药品、特种设备、工业产品质量安全的监督管理，这些领域量大面广、风险点多、敏感度高，风险的隐蔽性、突发性和传染性强，防范化解风险的任务极为繁重。习近平总书记早在2015年就强调，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。安全监管始终是总局职责中风险最高、责任最大的组成部分。

围绕总局诸多职责，可以尝试从信用监管、质量监管、安全监管三个维度进行梳理归并， 信用监管是找基线、质量监管是拉高线，安全监管是守底线，从而奠定市场监管的逻辑框架。

关于市场监管三大功能的思考

从市场监管的三大职责出发，信用是市场建立的基础、质量是市场发展的目标、安全是市场运行的底线。市场监管的目的始终是服务市场，市场监管对市场所发挥的功能和作用，主要体现在维护市场秩序、提升市场效能、防止市场失灵三大方面。市场监管的 三大职责与三大功能并非一一对应，但信用监管偏重于维护市场秩序、质量监管偏重于提升市场效能、安全监管偏重于防止市场失灵，职责与功能交叉对应、融合发力，详见图1。

图1 市场监管逻辑框架图

维护市场秩序

市场监管总局是“放管服”改革的先行者，也是市场公平竞争的维护者。维护市场秩序要加强产权保护、优化营商环境、促进公平竞争。通过推进商事制度改革，提高登记效率、推动“证照分离”，降低企业准入门槛，让更多组织拥有合格市场主体资格，充分参与竞争。在维护物权、债权、股权等民事基本制度的基础上，加强知识产权保护，增强社会信心，形成良好预期，增强各类经济主体创业创新动力，维护社会公平正义，保障市场的持续健康发展。

提升市场效能

市场监管总局是高效监管的实践者，也是高质量发展的推动者。提升市场效能，必须降低交易成本、激发市场活力、提升服务水平。政府作为规则制定者，应当发挥计量、标准、检验检测、认证认可制度优势，运用市场手段、遵照市场规律，推动企业主体充分参与，发挥市场自我调节的力量，降低企业交易之间的制度成本、技术成本和经济成本，促进市场的繁荣发展。同时，推动科技发展和技术机构建设，提升国家基础的技术保障能力。

防止市场失灵

市场监管总局是安全底线的守护者，也是消费权益的保护者。防止市场失灵，必须打破信息不对称，维护市场正外部性，优化市场资源配置。通过加大企业信用信息公示、建立异常名录和黑名单，畅通投诉举报，完善信息公示和共享机制，推动市场更加透明。通过加大执法力度、查处违法案件、打击假冒伪劣、遏制市场垄断和不正当竞争，纠正市场违法违规行为。特别是，加大食品药品、特种设备、工业产品质量安全监管力度，保障公共安全和人民生命财产不受侵害。

关于市场监管三大抓手的思考

2019年中央经济工作会议指出，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济下行压力加大。在此背景下，要求着力推动高质量发展，加快建设高标准市场体系，对市场监管而言，重点仍然是依靠改革优化营商环境，深化简政放权、放管结合、优化服务。结合市场监管的三大职责和三大功能，建议着重从事前、事中、事后的视角，研究和推进市场监管重点工作。

事前，完善信用机制

健全的信用体系有利于规范市场秩序、降低交易成本，增强经济活动的可预期性和效率效益，推动市场主体自觉自发的追求高质量、高安全，形成质量和安全水平的良性循环、螺旋上升，为经济增长提质增效营造良好信用环境保障。应当推广信用承诺制度，根据不同领域的特点，规范认定标准并设立市场主体信用“黑名单”，将信用履行情况纳入信用记录，引入各类考核评价体系。应当完善社会监督机制，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，畅通公众监督渠道，大幅降低监管成本，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护，解除举报人后顾之忧。我国有超过1亿户的市场主体，并且持续快速增长，如果不从体制机制进行创新，通过信用机制实现市场自我约束，无论监管资源如何优化都远远不够。开展市场监管信用体系建设，就是要创新监管理念、监管制度和监管方式，将信用监管的手段嵌入到市场经济的各个环节中去。

事中，强化技术支撑

市场监管领域无论是推进国家质量基础设施（NQI）建设，还是食品药品、特种设备监管，还是知识产权保护、反垄断执法，都具有极强的专业性和技术性，意味着不能只依靠政府职能部门的行政监管，更要充分调动社会各类专业技术机构的外部支撑力量，形成社会共治格局。随着科技的进步，重点监管对象的复杂程度、风险程度越来越高，没有专业机构的支持，很难发现暗箱操作、造假制假的行为，更难发现风险、隐患和缺陷。要高度重视NQI在市场监管和国家治理体系中的基础性制度和技术性保障作用，突出NQI的引领作用和对高质量发展的技术支撑效益。NQI等市场监管的技术支撑工具，不能简单的由市场力量去承担，特别是在涉及健康、安全等领域，必须由代表国家公正力量的公益性机构守住最后一道技术防线，也必须保证在三聚氰胺事件、长春疫苗事件、响水爆炸事故等突发安全事件来临之际，有可调之兵、可用之人。

事后，突出惩戒震慑

通过巨额罚款、吊销资格、从业禁止、失信惩戒，强化刑事责任追究等多种方式，提高违法成本，形成有效威慑，成为始终悬在市场主体之上的达摩克利斯之剑。在涉及公共安全的领域，虽然法律有明确罚则，但企业作为第一责任人的安全管理工作仍不到位，根源在于惩戒力度不够。例如，2002年，美国发生了一起震动全国的电梯安全事故，一个7岁的小女孩被购物中心的电梯夹断了三根手指，最终获得了1500万美元的赔偿。美国司法体制中采取的是惩罚性赔偿方式，而我国采取的是补偿性赔偿方式，所以很难对企业形成威慑。在涉及群众生命健康的领域，应当继续加大对消费者的直接赔偿力度。例如，食品安全法已经对惩罚性赔偿制度进行了有益尝试，设立十倍赔偿制度，可以推广到其他领域，并进一步加大赔偿额度。通过严厉处罚的震慑作用，解决违法成本低、维权成本高、监管难度大的问题。

来源：转自《中国质量监管》杂志